Midt oppi koronakrisen sendte Samferdselsdepartementet ut en pressemelding med tittelen «Krevende kostnadssprekker i historisk jernbanesatsing». • Follobanen som skal gi elleve minutters reisetid mellom Oslo og Ski, risikerer å koste ytterligere fem milliarder kroner, ut over kostnadsrammen på 30,9 milliarder kroner som Stortinget fastsatte så sent som i desember 2019. • Samtidig varslet departementet at dobbeltsporet gjennom Moss vil koste anslagsvis tre milliarder kroner mer enn rammen på 10,4 milliarder kroner.

Follobanen griper inn i hjertet av Jernbane-Norge og er det vanskeligste området rent jernbaneteknisk.

Per Arne Fredriksen, prosjektsjef

Full gass. – Tendensen er den samme i hele samferdselssektoren, også på veisiden, sier NTNU-forsker Morten Welde. Han er tilknyttet forskningsprogrammet Concept, som har som oppgave å «utvikle kunnskap for å sikre bedre konseptvalg, ressursutnytting og effekt av store statlige investeringer». – Vi har hatt et veldig press i hele bygg- og anleggsmarkedet. Prisen på byggevarer som stål og materialer har gått kraftig opp, og bransjen har hatt dårlig produktivitetsutvikling i forhold til resten av samfunnet, forklarer han.

Welde minner om at det har vært gitt full gass i veiutbyggingen gjennom flere år, og bevilgningene har vært rekordstore – også til jernbane. – Jeg skal være varsom med å være for bastant, men i gode tider er det lett å sløse. Entreprenørene har hatt nok å gjøre, og da kan konkurransen bli dårligere, advarer forskeren. Det vanskeligste området. Avdelingsdirektør i Jernbanedirektoratet, Per Arne Fredriksen, har vært med på å bygge jernbane gjennom mange år og han sier seg enig i analysen. Men hva som er dyrt, er også relativt: – Da vi bygde et sju kilometer langt dobbeltspor sør for Moss på 90-tallet, kostet det i underkant av 500 millioner kroner. Den gangen ble også det betegnet som dyrt. Nå beløper tilsvarende dobbeltsporprosjekter seg til mange milliarder kroner. Når det er sagt, har det flere forklaringer. En av dem er at ekstremvær og ras setter strengere krav til underlaget. Krav om høyere hastighet er også fordyrende, på grunn av kravene til stigninger og kurvatur. Og ikke minst: Vi har undervurdert kostnadene ved å bygge i byer og tettbebygde områder med dårlige grunnforhold. 

Jeg skal være varsom med å være for bastant, men i gode tider er det lett å sløse.

Morten Welde, NTNU-forsker tilknyttet forskningsprogrammet Concept

Mange spør seg hvordan byggeprosjektene i Vestfold langt på vei er blitt gjennomført i tråd med vedtatte kostnadsrammer – i kontrast til Follobanen og Østfoldbanen. – Det som slår meg, er at utbyggingen i Vestfold i liten grad har skjedd i byer. Unntaket er Holmestrand, som ble dyrere enn anslått.  Follobanen griper inn i hjertet av Jernbane-Norge og er det vanskeligste området rent jernbaneteknisk. Byggearbeidene foregår på siden av Oslo S, hvor i alt tre linjer skal treffe Oslotunnelen, sier Fredriksen. I tillegg bygges et stort tak over sporene som gir en betydelig utvidelse av Middelalderparken i Oslo. I andre enden skal banen inn i tettstedet Ski, der Østfoldbanen forgrener seg i en vestre og en østre linje. Dyrere i byer. – Vi ser at prosjekter i urbane områder er mer utsatt for kostnadsoverskridelser, og det gjelder både veier, bygg og jernbaneprosjekter. Prosjekter i byer har gjerne krevende grunnforhold med masse kommunal infrastruktur i grunnen som man må ta hensyn til, sier Welde. Ofte avdekkes også arkeologiske gjenstander som må ivaretas. Det er ulike interessenter som normalt skal opprettholde sin virksomhet i byggeperioden, og trafikken skal avvikles mens arbeidene pågår.

– Alt dette medfører at usikkerheten er større. Ideelt sett bør man ta høyde for det i kostnadsrammen, men risikoen for ulike hendelser med høyere kostnader er uansett større, forteller Welde. Han er ikke i tvil om at det kan bli billigere å bygge jernbanen utenfor byene, men: – Hele poenget med jernbane er at den skal starte og stoppe der det bor mest folk og der det er flest arbeidsplasser. Ulempen til jernbanen er at den har lav flatedekning. Det er få som har gåavstand til stasjonene. Å bygge stasjonene langt fra boligområder og arbeidsplasser har jeg liten tro på. Da blir toget langt mindre attraktivt. Prosjektene vokser. Tradisjonelt har Norge hatt god kostnadskontroll i offentlige utbyggingsprosjekter – vel og merke fra stortingsvedtak til ferdigstillelse. – Den store utfordringen har vært kostnadsutviklingen i tidlig fase. Det har også sammenheng med at prosjektene har hatt en tendens til å vokse i omfang. Typiske eksempler er økte tunnelprofiler og ekstra tunnelløp, sier Welde og minner om at det for jernbanens del ikke har vært en kontinuitet i satsingen: – Da det for noen år siden igjen ble satset på jernbane, var det flere tiår siden vi hadde sett noe tilsvarende. Og når budsjettene øker kraftig år for år, reduseres incentivene til å gjøre ting smartere. Det sporer ikke til økt effektivitet. Welde mener at den store verdien ligger i å ta vare på det man har. Og når det skal bygges nytt, er det viktig å bruke pengene slik at de gir stor effekt. – Her har flere av jernbaneprosjektene kommet dårlig ut. Rekkefølgen i prosjektene har ikke alltid fulgt noe logisk mønster. Et eksempel på det motsatte er alle tiltakene som ble gjennomført for å kunne legge om til et nytt og forbedret rutetilbud i og rundt Oslo fra 2012-2014, sier forskeren.

Puslespill. Per Arne Fredriksen var i sin tid «Oslogeneral» og mannen som ledet de mange byggearbeidene i forkant av den store ruteomleggingen. Da måtte det bygges parkeringsplasser og vendespor for tog over store deler av Østlandet, og den nye rutemodellen nødvendiggjorde store kompliserte signaltekniske arbeider. – Det er viktig å huske på at jernbane er et mye stivere system enn vei. Det å endre dette systemet er i bunn og grunn et stort puslespill. Vi er nødt til å få på plass alle elementene for å kunne gi passasjerene et vesentlig bedre togtilbud. Veisiden har det mye enklere. De kan bare stoppe en kilometer tidligere og likevel oppnå bedre standard, poengterer han. Om rekkefølgen på prosjektene sier han: – Noen ganger har det blitt hoppet ett skritt fram og ett tilbake, men stort sett har det vært en trinnvis tilnærming mot det endelige målet.  – Jeg kjenner nok best dobbeltsporet mellom Såstad og Haug på Østfoldbanen, som sto ferdig i 2003. Dette var en del av en ny jernbane mot Fredrikstad og ble bygd fordi du der kunne krysse og øke kapasiteten. Slik sett passet den inn i det framtidige mønsteret. Nå bygger vi både den over tjue kilometer lange Follobanen mellom Oslo og Ski, og et ti kilometer langt dobbeltspor på strekningen Sandbukta-Moss-Såstad, slik at vi får et sammenhengende nytt dobbeltspor til Moss. Han sier det samme gjelder prosjektene i Vestfold, men at tilsvarende ikke kan sies om det nye dobbeltsporet mellom Langset og Kleverud ved Mjøsa. Han påpeker at det prosjektet ble gjennomført fordi det skulle bygges ny E6 på den samme strekningen.

Roser direktoratet. – Det viktigste er at man planlegger riktige prosjekter, de som samfunnet vil få mest mulig nytte av. Mitt hovedinntrykk er at Jernbanedirektoratet nå gjør mye riktig ved å lansere effektpakker, sier Morten Welde. Han minner om at slik jernbanen var organisert tidligere, måtte politikerne forholde seg til en salig blanding av råd fra NSB, Jernbaneverket og Samferdselsdepartementet. Welde har mer tiltro til den nye organiseringen av jernbanesektoren, selv om ansvarsforholdene ikke er fullstendig avklart: – Gjennom sine innspill til en ny Nasjonal transportplan setter Jernbanedirektoratet tæring etter næring og spør seg: Hva er mulig å oppnå innenfor gitte økonomiske rammer? Det er en ny og annerledes tilnærming. Dermed er det større sannsynlighet for at politikerne velger de riktige prosjektene.

Organisering og finansiering. Nye Veier AS er av flere trukket fram som et eksempel på hvordan jernbanen bør bygges ut. Selskapet får bevilget fem milliarder 2016-kroner årlig samt bompenger tilsvarende fire milliarder kroner. Til sammenlikning får Bane NOR årlige bevilgninger til utbyggingsprosjekter, mens kjøreveisavgiftene på rundt en milliard kroner brukes til fornyelse/vedlikehold. – I prinsippet ser jeg ikke noen grunn til at ikke Bane NOR også kunne få en fast grunnbevilgning for å gi dem større handlingsrom i samarbeid med Jernbanedirektoratet. Man behøver ikke å opprette et eget statlig aksjeselskap for å oppnå det, mener Welde.

Ved å engasjere eksterne konsulenter gis det i større grad mulighet til å se prosjektet utenfra, med et annet blikk. Dette kan gi nyttig innsikt.

Knut Arild Hareide, samferdselsminister

  Fredriksen mener veisiden nå kan ha fordel av at det oppstår en konkurranse mellom Statens vegvesen og Nye Veier, men han er ikke så sikker på at Nye Veier-modellen er overførbar til jernbane, igjen fordi jernbane er et mer komplisert system som krever helhetlige grep. – En alternativ finansieringsform kan være prosjektfinansiering. Det innebærer at prosjektet finansieres som en større engangsbevilgning som brukes opp over et gitt antall år så lenge investeringene pågår, sier Welde. Trekke lærdom. Jernbanedirektoratet er av Samferdselsdepartementet bedt om å engasjere en ekstern konsulent for å evaluere Follobaneprosjektet og i tillegg vurdere om jernbanen har noe å hente gjennom å organisere utbyggingsprosjektene på en annen måte. – Ved å engasjere eksterne konsulenter gis det i større grad mulighet til å se prosjektet utenfra, med et annet blikk. Dette kan gi nyttig innsikt. Vi ønsker mest mulig kunnskap, slik at vi kan trekke lærdom av det som har skjedd, sier samferdselsminister Knut Arild Hareide.